Tijd om het militair tuchtrecht te evalueren
Door luitenant-kolonel mr. J.J.M. van Hoek
1
Inleiding
In november 2019 heeft een internationale groep juristen onder leiding van Eugene Fidell2 basisbeginselen geformuleerd die als minimum standaard kunnen dienen voor een militair tuchtrechtsysteem, de zogenaamde Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings (zie bijlage). Dit document bouwt voort op de Decaux DraftPrinciples governning the Administration of Justice Through Military Tribunals uit 2006 en die in 2018 door een internationale groep van juristen zijn geëvalueerd.3 Waar laatstgenoemd document de focus legt op de militaire strafrechtspraak, richten de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings zich op de militaire tuchtrechtspraak, een rechtsgebied dat internationaal gezien tot op heden weinig aandacht krijgt.
Met de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings (hierna: basisbeginselen) is beoogd een document op te stellen dat als uitgangspunt kan dienen voor discussie en als bron kan gelden voor hervormingen van militair tuchtrechtsystemen. De basisbeginselen vormen aldus een mooie aanleiding om het Nederlandse militair tuchtrecht tegen het licht te houden. Daarnaast kunnen ze dienen als startpunt van een discussie over de vraag of de tijd is aangebroken voor een herziening.
Ik zal in deze bijdrage concluderen dat niet de basisbeginselen, maar de dagelijkse militaire praktijk uitnodigt tot een evaluatie van de werking en toepassing van het militair tuchtrecht. De uitkomst van de evaluatie is bepalend voor de beantwoording van de vraag of en zo ja, in hoeverre, herziening van het huidige militair tuchtrecht in de rede ligt.
Deze bijdrage bestaat uit twee delen. In het eerste deel zet ik de Wet militair tuchtrecht (hierna: Wmt) af tegen de basisbeginselen. Voordat de basisbeginselen worden behandeld, ga ik in op de term summary proceedings. In 2017 werd in dit tijdschrift door majoor (res.) mr. A.F. Vink (hierna: Vink) opgeroepen tot een herziening van de Wet militair tuchtrecht.4 In het tweede deel ga ik nader in op deze oproep. Ik rond de bijdrage af met een korte conclusie.
Summary proceedings
De Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings zijn sterk geënt op het militaire tuchtrechtsysteem zoals dat in de Verenigde Staten, Canada, het Verenigd Koninkrijk, Australië en Nieuw-Zeeland wordt toegepast. Het systeem van summary proceedings verschilt wezenlijk met het tuchtrechtsysteem waar de Nederlandse krijgsmacht zich van bedient. Voornoemde landen kennen een gemengd strafstelsel5 waarbij bepaalde strafbare feiten door een commandant kunnen worden afgehandeld en niet voor de rechter worden gebracht: de summary proceedings. In de Verenigde Staten van Amerika worden vier typen military courts-martial onderscheiden, waaronder de summary court-martial.6 De daartoe bevoegde commandant kan beslissen een strafbaar feit buiten het strafrecht om te bestraffen, mits dit strafbare feit als een minor offense kan worden aangemerkt.7 In Canada geldt een soortgelijk systeem waarbij het merendeel van de strafbare feiten uit de Code of Service Discipline8 in een summary trial onder bepaalde voorwaarden9 buiten het strafrecht door de daartoe bevoegde commandant kan worden afgedaan.10 In het Verenigd Koninkrijk geeft de Armed Forces Act 2006 een opsomming van strafbare feiten die in een summary hearing kunnen worden afgehandeld.11 Het feit dat de hiervoor genoemde landen een gemengd strafstelsel hebben, verklaart in belangrijke mate de strafrechtelijke sluier die over de basisbeginselen hangt.
In het verleden kende Nederland ook een systeem van militaire rechtspraak dat kenmerken had van een gemengd strafstelsel. Zo maakte de Wet op de Krijgstucht (hierna: WK) een onderscheid tussen eigenlijke en oneigenlijke krijgstuchtvergrijpen. De eigenlijke krijgstuchtvergrijpen betroffen 'Alle niet in enige strafwet omschreven feiten, strijdig met enig dienstbevel of dienstvoorschrift, of onbestaanbaar met de militaire tucht of orde'.12 Oneigenlijke krijgstuchtvergrijpen betroffen 'De strafbare feiten, waarvan de militaire rechter kennis kan nemen, voor zover zij onbestaanbaar zijn met de militaire tucht of orde, doch tevens van zo lichte aard, dat de zaak buiten de strafrechtelijke behandeling kan worden afgedaan.'13 Zodoende kwam een groot aantal strafbare feiten binnen het bereik van de krijgstucht, dus binnen het bereik van de commandant.14 In 1991 is een scherpe scheiding aangebracht tussen het militair tuchtrecht en het militair strafrecht en daarmee verdween het gemende karakter.15 Deze scheiding brengt met zich mee dat in het geval een tuchtvergrijp tevens een strafbaar feit oplevert, de misdraging niet tuchtrechtelijk mag worden afgedaan. Zodoende is de commandant verplicht om bij eendaadse samenloop van een tuchtvergrijp en een strafbaar feit aangifte te doen bij de Koninklijke Marechaussee.16 Slechts in een limitatief aantal gevallen en onder de voorwaarde dat het Openbaar Ministerie hierin toestemt, kan de commandant een strafbaar feit tuchtrechtelijk afhandelen.17
Basisbeginselen en de Wet militair tuchtrecht
De Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings kunnen dienen als spiegel voor bestaande militaire tuchtsystemen. Ze nodigen uit tot de vraag of het Nederlands militair tuchtrecht aan de basisbeginselen voldoet.
Basisbeginsel 1 geeft aan dat het militair tuchtrecht een basis moet hebben in het recht. De Grondwet (hierna: GW) bepaalt dat tuchtrechtspraak door de overheid ingesteld bij wet wordt geregeld.18 Met het vaststellen van de Wet militair tuchtrecht is aan dit beginsel voldaan. Dit geldt ook voor basisbeginsel 2 dat aangeeft dat het tuchtrecht in beginsel alleen op militairen van toepassing dient te zijn.19 Basisbeginsel 3 ziet op de situatie dat een commandant een persoonlijk belang heeft bij de afdoening van het vergrijp. In dat geval mag de commandant de kwestie niet zelf afhandelen. Deze situatie zou zich voor kunnen doen als de commandant het 'slachtoffer' is van een tuchtvergrijp, bijvoorbeeld omdat hij door de beschuldigde is uitgescholden (artikel 20 van de Wmt), de beschuldigde tegen beter weten in een klacht tegen hem indient (artikel 21 van de Wmt) of hem in zijn persoon aantast (artikel 22 van de Wmt) dan wel hem nodeloos in gevaar brengt (artikel 23 van de Wmt). Om partijdigheid te voorkomen, dient het tuchtvergrijp in deze gevallen te worden afgedaan door de onmiddellijk boven de commandant gestelde bevelvoerende meerdere.20 Als hierdoor de beschuldiging niet tijdig kan worden uitgereikt, dan mag de commandant het tuchtvergrijp alsnog zelf afdoen. De wetgever had hierbij het oog op de situatie dat deze tuchtvergrijpen op een varend oorlogsschip worden gepleegd.21 Vanzelfsprekend dient zoveel als mogelijk te worden voorkomen dat de betrokken commandant het tuchtvergrijp zelf afhandelt. Wellicht dat de huidige digitale tijd hierbij behulpzaam kan zijn. De onmiddellijk boven de commandant gestelde bevelvoerende meerdere kan immers opdracht geven tot het instellen van een vooronderzoek. Het onderzoek kan hij zelf doen door middel van videoconferencing. De uitreiking van de beschuldiging en de uitspraak kan namens hem worden gedaan. Als dit alles niet mogelijk is en de gestrafte meent dat de commandant onvoldoende afstand heeft genomen tot het tuchtvergrijp, dan kan de gestrafte de partijdigheid aanvechten in de beklag- en beroepsprocedure. Zo meen ik dat ook aan basisbeginsel 3 wordt voldaan. Hetzelfde geldt voor basisbeginsel 4. Een kenmerk van het Nederlandse militair tuchtrecht is immers de limitatieve opsomming van tuchtvergrijpen.22
Basisbeginsel 5 ziet op de zwaarte van de straf. De straf mag niet wreed, onmenselijk, vernederend of disproportioneel zijn. Als een gevangenisstraf wordt opgelegd, mag deze slechts van beperkte duur zijn aangezien summary proceedings zien op lichte strafbare feiten. De Wet militair tuchtrecht kent slechts vier straffen: berisping, geldboete, strafdienst en uitgaansverbod. Deze laatste straf heeft slechts een vrijheidsbeperkend karakter en geldt om die reden niet als een arreststraf.23 Zeker bij de strafdienst moet de commandant erop letten dat deze niet vernederend is. De wettelijke eis dat de opgelegde werkzaamheden in overeenstemming dienen te zijn met de rang, stand of functie van de gestrafte geldt als waarborg tegen vernederende straffen.24 De werkzaamheden hoeven evenwel niet direct uit de functie van de militair voort te vloeien.25 Overigens kunnen passende werkzaamheden ook vernederend zijn, namelijk door de wijze waarop de strafdienst ten uitvoer wordt gelegd.26
Basisbeginsel 7 ziet op de berechting en bestraffing van minderjarigen. De wettelijke leeftijdseis voor een aanstelling als militair is vastgesteld op 18 jaar.27 Jongeren in de leeftijd van 17 jaar kunnen worden aangesteld als aspirant-militair onder de voorwaarde dat hun wettelijke vertegenwoordigers daarmee instemmen.28 Tot ze de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, krijgen aspirant-militairen geen functie toegewezen en kunnen ze niet worden ingezet in buitengewone omstandigheden, vredes- of humanitaire operaties of voor enige vorm van gewapende dienst.29 Vanwege hun militaire status is het militair tuchtrecht ook op deze aspirant-militairen van toepassing.30 Weliswaar houdt het militair tuchtrecht geen rekening met minderjarigen, maar de toepassing van het militair tuchtrecht lijkt op het eerste oog, gelet op de beperkte en relatief lichte sanctiemogelijkheden alsook de vele procesrechtelijke waarborgen, niet op gespannen voet met het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind.31 Basisbeginsel 8 bepaalt dat de commandant pas een vergaande straf zoals een vrijheidsstraf op kan leggen nadat de beschuldigde de kans is geboden om zijn zaak aan een rechter voor te leggen. In verband met dit basisbeginsel merk ik op dat de wet bepaalt wanneer een misdraging strafrechtelijk dan wel tuchtrechtelijk kan worden afgehandeld. Daarnaast kan een vrijheidsstraf alleen door de rechterlijke macht worden opgelegd.32 De vrijheidsstraf behoort dan ook niet tot het sanctiepakket van de commandant. Een nuancering is evenwel op zijn plaats, want de Wet militair tuchtrecht staat toe dat de commandant een vrijheidsstraf oplegt aan krijgsgevangenen. Zo wordt de arreststraf als bedoeld in artikel 89 van het Verdrag van Genève betreffende de behandeling van krijgsgevangenen ingevolge artikel 105 van de Wmt geacht te zijn voorzien in de Wet militair tuchtrecht. De arreststraf voor krijgsgevangenen opgelegd door de commandant in het kader van een tuchtprocedure is niet in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.33 Hier kan een parallel worden getrokken met de directeur van Penitentiaire inrichting die met toepassing van de Penitentiaire beginselenwet een gevangene tijdelijk in een strafcel kan opsluiten.34
Volgens basisbeginsel 9 dient de onschuldpresumptie ook in het militair tuchtrecht te gelden. Basisbeginsel 10 geeft aan dat het vermoeden van onschuld slechts kan worden weerlegd door een overwicht van het bewijs of een hogere bewijsstandaard zoals de nationale wetgeving voorschrijft. In basisbeginsel 12 wordt gesteld dat eenvoudige bewijsregels volstaan. Het strafrechtelijke beginsel van de onschuldpresumptie vindt ook toepassing in het militair tuchtrecht. De commandant kan slechts een tuchtrechtelijke straf opleggen als hij op basis van de limitatief opgesomde bewijsmiddelen de overtuiging heeft gekregen dat een in de beschuldiging omschreven gedraging heeft plaatsgevonden en dit een tuchtvergrijp oplevert.35 Derhalve kunnen ook basisbeginsel 9, 10 en 12 worden afgevinkt.
Basisbeginsel 11 betreft een opsomming van de minimum procedurerechten waarover de beschuldigde in de tuchtprocedure dient te beschikken, zoals het recht op een duidelijke beschuldiging, tijd om een verdediging voor te bereiden, het horen van getuigen, inzien van stukken en een voortvarende afhandeling. Overeenkomstige rechten zijn neergelegd in hoofdstuk V van de Wet militair tuchtrecht. Basisbeginsel 13 ziet op het recht om een advocaat te raadplegen over de beschuldiging. De Wet militair tuchtrecht staat in beginsel niet toe dat de beschuldigde zich tijdens het tuchtproces in eerste aanleg en in de beklagprocedure laat bijstaan door een advocaat36, maar dit verbiedt een beschuldigde niet om voorafgaand aan het tuchtproces een advocaat te raadplegen. Bijstand door een advocaat past in een gemengd strafstelsel, maar dient in een procedure waarin relatief lichte vergrijpen centraal staan en slechts lichte sancties kunnen worden opgelegd beperkt te blijven tot uitzonderlijke situaties.37 In de beroepsprocedure bij de militaire kamer in Arnhem kan wel een advocaat als vertrouwensman optreden.38 In basisbeginsel 14 wordt gesteld dat tegen een tuchtrechtelijke bestraffing beroep bij een tribunaal of een hogere militaire autoriteit moet kunnen worden ingesteld. In de Wet militair tuchtrecht is hierin voorzien doordat een militair zijn tuchtrechtelijke bestraffing kan aanvechten bij een beklagmeerdere en vervolgens bij de militaire kamer van de rechtbank Gelderland.
Basisbeginsel 15 formuleert een verbod tot dubbele bestraffing. Het beginsel dat een beschuldigde niet tweemaal voor hetzelfde feit kan worden gestraft (ne bis in idem) geldt ook in het militair tuchtrecht.39 De vraag rijst of het ne bis in idem beginsel wordt geschonden als een misdraging na een tuchtrechtelijke bestraffing ook strafrechtelijk wordt aangepakt. Deze situatie kan zich voordoen als het Openbaar Ministerie alsnog tot strafvervolging overgaat nadat de commandant - met toestemming van het Openbaar Ministerie - één van de in artikel 79 van de Wmt genoemde strafbare feiten tuchtrechtelijk heeft afgehandeld. 40 De toestemming houdt niet in dat het Openbaar Ministerie afstand doet van zijn bevoegdheid tot strafvervolging.41 Na een tuchtrechtelijke afdoening kan het Openbaar Ministerie alsnog tot vervolging overgaan, wel dient dan bij de vervolging en berechting rekening te worden gehouden met de tuchtrechtelijke straf. 42 Aangezien het om twee verschillende procedures gaat, wordt artikel 68 van het WvSr niet geschonden.43 Maar het verbod van ne bis in idem kan ook worden aangemerkt als algemeen geldend rechtsbeginsel dat verder gaat dan de beperkte strekking van artikel 68 van het WvSr.44 De huidige stand van zaken in de jurisprudentie lijkt te zijn dat in twee verschillende procedures voor hetzelfde feit een sanctie kan worden opgelegd.45 Belangrijk is wel dat gestreefd wordt naar evenredige sanctionering en dat de strafrechter, als het feit reeds in een andere procedure is afgedaan, rekening houdt met de sanctie die in deze procedure is opgelegd. Het helpt daarbij als de samenloop van procedures is geregeld.46 Ik meen dat de regeling van artikel 79, derde lid, van de Wmt hieraan voldoet. Daarbij merk ik op dat van deze regeling, voor zover mij bekend, nog nooit gebruik is gemaakt.47
Basisbeginsel 17 benadrukt het belang dat commandanten die tuchtstraffen op mogen leggen, worden onderwezen in het militair tuchtrecht. In Nederland verzorgt de Nederlandse Defensie Academie voor cadetten en adelborsten onderwijs in dit rechtsgebied.48 Voor commandanten die een functie gaan vervullen waaraan de tuchtbevoegdheid is gekoppeld, is evenwel geen specifieke cursus militair tuchtrecht beschikbaar.49 Of in Nederland voldoende invulling wordt gegeven aan basisbeginsel 17 waag ik te betwijfelen.50
Tot slot, basisbeginsel 18. Op basis van dit beginsel dienen Staten voortdurend toezicht te houden op de toepassing van het tuchtrecht om zo de discipline te handhaven en het vertrouwen van het publiek en de defensieonderdelen daarin te bevorderen. Intern defensie wordt het toezicht allereerst uitgeoefend door de beklagmeerdere. Hij ontvangt een afschrift van het straffenformulier. Indien hij van oordeel is dat de commandant ten onrechte geen straf heeft opgelegd of de opgelegde straf ontoereikend is, kan hij beroep instellen.51 De commandant dient zijn bevoegdheid zonder last of ruggespraak uit te oefenen. De beklagmeerdere kan de commandant dus geen opdracht geven om een tuchtstraf op te leggen.52 Wel kan hij richting geven aan de wijze waarop binnen zijn eenheid het tuchtrecht wordt toegepast. In het geval dat de beklagmeerdere meerdere commandanten onder zijn bevel heeft staan die tot straffen bevoegd zijn, heeft hij er namelijk belang bij dat zijn ondercommandanten zoveel als mogelijk op dezelfde wijze optreden tegen tuchtvergrijpen en dat de strafsoort en -maat niet te veel uit elkaar lopen. Met betrekking tot het uitoefenen van toezicht op de toepassing van het militair tuchtrecht is ook een rol weggelegd voor de militair juristen. De commandant dient een afschrift van het straffenformulier te sturen naar de afdeling juridische zaken van zijn operationeel commando. De stafjuristen hebben zodoende zicht op de wijze waarop het tuchtrecht wordt toegepast. Juristen die bij een eenheid zijn geplaatst,53 spelen ook een belangrijke rol. Zij zijn de eerste juridische vraagbaak voor een commandant en kunnen de commandant in een vroegtijdig stadium begeleiden bij het proces. Maar ook als het tuchtproces al is doorlopen, kunnen eenheidsjuristen de commandant van dienst zijn door het proces gezamenlijk te evalueren.54 De juridische afdelingen van de operationele commando's sturen jaarlijks statistische gegevens over opgelegde tuchtstraffen naar de Directie Juridische Zaken van het ministerie van Defensie. Deze systematiek draagt bij aan het vertrouwen van militairen in de werking van het militair tuchtrecht. De vraag is of hiermee ook het vertrouwen van het publiek in de handhaving van de interne orde binnen de krijgsmacht wordt bevorderd. Voor zover mij bekend worden geen statistieken over de toepassing van het militair tuchtrecht met bijbehorende toelichting gepubliceerd.
Al met al meen ik dat het Nederlandse militair tuchtrecht past in het theoretisch raamwerk van de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings. Op twee punten nodigen de basisbeginselen uit tot nader onderzoek of discussie. Het gaat dan om het onderwijs dat commandanten in dit rechtsgebied krijgen en de publieke toegankelijkheid van informatie over de handhaving van de interne orde en discipline binnen de krijgsmacht over de boeg van het militair tuchtrecht.
De wet militair tuchtrecht, bruikbaar en effectief?
Met de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings is niet alleen beoogd een theoretisch raamwerk op te stellen, maar het raamwerk dient ook als startpunt voor discussie en toekomstig overleg en als bron van mogelijke hervormingsideeën voor nationale autoriteiten. Dit nodigt uit tot de vraag of er aanleiding is om het Nederlandse militair tuchtrecht te hervormen. Hoewel de basisbeginselen uitnodigen tot een nadere bestudering van twee aspecten, geven de basisbeginselen naar mijn mening geen aanleiding om het huidige militair tuchtrechtsysteem te hervormen.
Nemen we bij de beantwoording van de vraag de bruikbaarheid en effectiviteit van het huidige militair tuchtrecht als uitgangspunt, dan pleit Vink voor een algehele herziening van de Wmt. In zijn bijdrage in dit tijdschrift uit 2017 wijst hij op de complexiteit van het militair tuchtrecht en merkt daarbij op dat deze complexiteit commandanten ervan weerhoudt om het tuchtrecht toe te passen.55 Met betrekking tot de complexiteit doelt Vink op de procedureregels die de commandant in het tuchtproces in acht dient te nemen. Daarnaast wijst Vink op het afbreukrisico van het tuchtproces dat commandanten ervaren. De vrees bestaat dat de minste procedurefout in een beroepsprocedure bij de militaire kamer onherroepelijk zal leiden tot vernietiging van de tuchtstraf.56 Het zijn geluiden die veel militair juristen horen en die al gehoord worden sinds de parlementaire behandeling van de Wmt.
Voor de invoering van de Wmt was het tuchtproces aan weinig formaliteiten gebonden.57 De enige strenge bepaling beperkte zich tot de verplichting van de commandant om de beschuldigde te (laten) horen alvorens een tuchtstraf op te leggen.58 Het tuchtrecht was snelrecht, maar dit betekende niet dat de zorgvuldigheid terzijde mocht worden geschoven. De beschuldigde moest zich kunnen voorbereiden op het proces en verweren kunnen voeren. De feitelijke situatie kon de commandant noodzaken tot het horen van getuigen. Ook de beschuldigde kon getuigen laten oproepen.59 Van op schrift gestelde procedureregels was evenwel nog geen sprake. Nadat al langere tijd werd aangedrongen op een herziening van het militair tuchtrecht, bood de regering in 1972 een nota aan waarin de ideeën van een nieuw tuchtproces uiteen werden gezet.60 Het ging de regering daarbij niet zozeer om het stellen van op straffe van nietigheid in acht te nemen vormen, maar meer om procedureregels die dienden als een doeltreffende instructie van de commandant met betrekking tot de wijze waarop hij tot een verantwoorde beslissing kon komen.61 Vooruitlopend op de uitwerking van het nieuwe militair tuchtprocesrecht, werden in 1973 de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen door de staatssecretaris verzocht om richtlijnen op te stellen met betrekking tot de invoering van de vertrouwensman in het tuchtproces. Met de invoering van dit instituut werden meer procedureregels schriftelijk vastgelegd.62
Dat met de invoering van de Wmt de procedureregels een wettelijke basis kregen, werd door academici gewaardeerd.63 Tegelijkertijd vroegen ze zich af of het beoogde tuchtproces niet te veel van het goede was.64 De regering streefde naar een snelle, eenvoudige en doeltreffende procesvorm met voldoende waarborgen voor de beschuldigde, maar de procedureregels werden uitvoeriger en gedetailleerder.65 Academici twijfelden dan ook aan het eenvoudige karakter en de doeltreffendheid van het beoogde tuchtproces.66 Het was te ingewikkeld en voor een berisping of lichte geldboete zou de commandant zich een heleboel rompslomp op de hals halen, aldus Van den Bosch.67
Tijdens de behandeling van het nieuwe militair tuchtrecht in de Tweede Kamer vond de tuchtprocedure weinig weerstand.68 Enkele jaren na invoering van de nieuwe militaire wetgeving werd in opdracht van de regering een evaluatieonderzoek naar de werking hiervan uitgevoerd. Daarbij werd van de zijde van de marine opgemerkt dat de procedure als ingewikkeld en tijdrovend werd ervaren. De marine pleitte voor een eenvoudigere procedure die met minder nietigheden wordt bedreigd.69 Uit de sociaalwetenschappelijke evaluatie van de nieuwe militaire wetgeving, die door Research voor Beleid BV werd uitgevoerd in het kader van het evaluatieonderzoek, volgde dat commandanten het nieuwe tuchtproces 'formeel', sterk 'gejuridiseerd' en 'complex' vonden.70 De evaluatiecommissie meende evenwel dat het tuchtproces in eerste aanleg niet kon worden vereenvoudigd.71 In de daaropvolgende jaren zijn deze geluiden niet verstomd.
Als jurist kan ik goed begrijpen dat een niet-juridisch geschoolde commandant die het tuchtrecht niet regelmatig gebruikt, de procedureregels als formeel en complex ervaart. Ik betwijfel of de eenvoud die de regering nastreefde72 door commandanten wordt ervaren. Door de vele details die het militair tuchtrecht rijk is, bestaat de gerede kans dat commandanten bij de bestudering van de wet door de bomen het bos, de basislijn van het tuchtproces, niet meer goed zien. Het huidige straffenformulier helpt daar niet bij. Dit formulier en de bijbehorende invulinstructie zijn niet gebruikersvriendelijk. De invulinstructie staat bol van verschillende coderingen die bij de rubrieken moeten worden ingevuld. De evaluatiecommissie merkte in 1993 hierover op: 'Hij hoeft geen 'schrik' te hebben voor het formulier, dit te meer omdat er een handleiding voor is ontworpen. Het formulier kan zelfs worden beschouwd als een soort checklist voor de commandant bij het voeren van een procedure. Wel kan misschien bekeken worden of het straffenformulier op een enkel punt kan worden vereenvoudigd.'73 Commandanten geven mij de indruk dat van het straffenformulier een afschrikwekkende werking uitgaat.74 De vraag is hoe het kennisniveau bij de commandant zich verhoudt tot diens beleving van dit rechtsgebied.
De regering streefde naar een tuchtprocesrecht waarbij het karakter van snelrecht in verhouding zou staan met de waarborgen voor de beschuldigde. Het ging daarbij niet om het stellen van op straffe van nietigheid in acht te nemen vormen, aldus de regering.75 De vraag is of de regering hierin is geslaagd. In de jurisprudentie zijn voorbeelden te vinden waaruit volgt dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zo sprak de militaire kamer in 1995 een gestrafte vrij, omdat de commandant het onderzoek één uur te vroeg had laten aanvangen en de beschuldigde niet had verzocht om een eerdere behandeling.76 De militaire kamer oordeelde dat dit een zodanige vormfout opleverde dat vernietiging van de uitspraak en vrijspraak van de beschuldigde dienden te volgen.77 Verwijzend naar eerdere uitspraken van de militaire kamer oordeelde de officier van justitie dat de gestrafte, mede gelet op diens verklaring, niet in zijn verdediging was geschaad zodat de militaire kamer de uitspraak slechts hoefde te vernietigen en zelf in de zaak kon voorzien. De militaire kamer nam evenwel afstand van eerdere uitspraken en oordeelde dat de termijnoverschrijding geen ruimte liet voor een belangenafweging. Bijzonder zuur, maar artikel 97, eerste lid, van de Wmt lijkt een andere uitspraak niet mogelijk te maken.
Aangezien een beschuldigde niet in alle gevallen in zijn verdediging hoeft te zijn geschaad als een termijn wordt geschonden, meen ik dat het de werking van het militair tuchtrecht ten goede zal komen als artikel 97, tweede lid, van de Wmt ook zou gelden voor termijnoverschrijdingen en niet alleen voor andere vormvoorschriften.78 Een ander aspect dat in dit verband aandacht verdient, is het gevolg dat aan de vernietiging van een uitspraak dient te worden verbonden. De betekenis van artikel 97 van de Wmt is op dit punt niet duidelijk.79 Coolen meent dat de wetgever heeft bedoeld te regelen dat op een vernietiging van de uitspraak op basis van artikel 97 van de Wmt vrijspraak als einduitspraak dient te volgen.80 Jofriet daarentegen stelt zich op het standpunt dat vernietiging van een uitspraak op basis van artikel 97 van de Wmt niet automatisch tot een vrijspraak hoeft te leiden. Hij wijst in dat verband op artikel 96 van de Wmt waarin is bepaald dat de militaire kamer een zaak kan afdoen met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing waartegen beroep is ingesteld.81 Mogelijk dat de militaire kamer zich in toekomstige rechtspraak over deze discussie kan uitspreken, maar het heeft de voorkeur als dit in de wet wordt geregeld.
Wat de militaire kamer betreft, het lijkt erop dat deze zich het lot van het militair tuchtrecht aantrekt en daar waar mogelijk - met inachtneming van de rechtsbescherming van de gestrafte - het tuchtprocesrecht minder restrictief benadert. Een goed voorbeeld betreft de uitspraak van de militaire kamer in een zaak waarbij een militair tijdens een oefening op Kreta zonder toestemming de Griekse vlag gedeeltelijk had gestreken. Deze misdraging had de commandant niet tuchtrechtelijk mogen afdoen omdat de gedraging kon worden aangemerkt als een schending van artikel 170 van het Wetboek van Militair Strafrecht. De militaire kamer liet de uitspraak van de commandant niettemin in stand. Jarenlang was het vaste jurisprudentie dat de militaire kamer de uitspraak van de commandant vernietigde en de gestrafte vrijsprak als bleek dat het tuchtvergrijp ook een strafbaar feit betrof.82 De militaire kamer lijkt van standpunt te zijn veranderd door de uitspraak van de commandant in stand te laten als blijkt dat hij mocht oordelen dat geen sprake is van een strafbaar feit en de misdraging om die reden tuchtrechtelijk heeft afgehandeld.83
Vink merkt in zijn beschouwing op dat de vrees bestaat dat de minste procedurefout in een beroepsprocedure bij de militaire kamer onherroepelijk zal leiden tot vernietiging van de tuchtstraf.84 Die vrees is niet onterecht.85 Maar wat zegt dit over de werking van het militair tuchtrecht? We moeten bedenken dat jaarlijks gemiddeld slechts twee tuchtappelzaken worden behandeld. Dit roept bij mij de vraag op hoe het kan dat zo weinig zaken bij de militaire kamer worden aangebracht. Is dit een direct gevolg van de herinvoering van de beklagprocedure in 2000? Gaat van de beklagprocedure de voorspelde zeefwerking uit?86 Hoe vaak wordt de beklagprocedure eigenlijk gebruikt? Stranden veel tuchtzaken reeds in de beklagprocedure op vormfouten? Wat zijn de ervaringen van de beklagmeerderen met betrekking tot de werking van het militair tuchtrecht?
In een brief aan de Tweede Kamer concludeerden de bewindslieden van het ministerie van Defensie in november 2019 dat het militair tuchtrecht in de huidige vorm een bruikbaar en effectief instrument is voor de handhaving van de interne orde en discipline in de krijgsmacht.87 Evenwel wordt dit instrument door commandanten niet altijd positief ontvangen. Daar komt bij dat het aantal opgelegde tuchtstraffen ieder jaar afneemt. Bestaat een causaal verband tussen de huidige beleving van het militair tuchtrecht bij commandanten en de afname van het gebruik van dit instrument? Moeten we vrezen dat de militaire tucht tot de verleden tijd gaat behoren? Werkt het militair tuchtrecht in de hand dat commandanten op zoek gaan naar alternatieve vormen van bestraffing of zijn er andere argumenten te noemen waarom commandanten kiezen voor andere maatregelen dan het tuchtrecht?88 Op basis van zijn bevindingen concludeert Vink dat de Wet militair tuchtrecht aan een broodnodige herziening toe is. Ik zou eerder pleiten voor een uitgebreide evaluatie van de werking en toepassing van het militair tuchtrecht.
Het laatste breed opgezette evaluatieonderzoek dateert van 1993.89 Dit leidde tot een wetswijziging in 2000 waarbij de beklagprocedure opnieuw werd ingevoerd. In de tussentijd werd de opkomstplicht voor dienstplichtigen opgeschort en kreeg Nederland een beroepskrijgsmacht. De vraag of het beoogde effect van de beklagprocedure is bereikt, is nog niet onderzocht. Evenmin de gevolgen van het feit dat enkele jaren na invoering van het huidige militair tuchtrecht de opkomstplicht werd opgeschort en de krijgsmacht sindsdien alleen uit beroepsmilitairen bestaat. In 2006 heeft de Commissie Staal onderzoek gedaan naar ongewenst gedrag binnen de krijgsmacht.90 De aanbevelingen gaven aanleiding om de Nederlandse Defensie Academie opdracht te geven onderzoek te doen naar de effectiviteit van het tuchtrechtelijk sanctiepakket. Vervolgens is in 2009 het sanctiepakket aangepast.91 Het onderzoek had evenwel geen betrekking op de werking van het tuchtproces.92
Ter afsluiting nog een korte opmerking over reservisten. Hoewel een evaluatie is gericht op ervaringen en ontwikkelingen uit het verleden, ontkom je er bij het formuleren van aanbevelingen niet aan om een blik te werpen op de toekomst. Het ministerie van Defensie streeft voor de toekomst een adaptieve krijgsmacht na waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor reservisten. Is het huidige militair tuchtrecht bruikbaar en effectief voor de handhaving van de interne orde en discipline voor zover die wordt verstoord door reservisten?
Conclusie
De Wet militair tuchtrecht voldoet aan nagenoeg alle basisbeginselen van de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings. Weliswaar verdient het onderwijs in het militair tuchtrecht en de transparantie naar het publiek nadere aandacht, maar de basisbeginselen geven geen aanleiding tot een evaluatie noch een herziening van de Wmt.
Evenals Vink heb ik in mijn loopbaan als militair jurist regelmatig van commandanten vernomen dat ze het tuchtrecht complex vinden. Daarnaast meen ik dat de Wmt op onderdelen strenger is dan de waarborgen voor de beschuldigde vereisen. Ook stel ik vast dat het aantal tuchtzaken in de afgelopen jaren sterk is afgenomen. De oorzaak hiervan is nooit onderzocht. Mij lijkt dat dertig jaar na invoering van het huidige militair tuchtrecht de tijd is aangebroken om de Wmt en de toepassing ervan te evalueren. Een breed onderzoek zoals in 1993 is uitgevoerd, is nodig om te kunnen beoordelen of het huidige militair tuchtrecht in de krijgsmacht van vandaag en in de nabije toekomst van de adaptieve krijgsmacht, bruikbaar en effectief is. Als de evaluatie daartoe aanleiding geeft, dan dient een proces tot herziening (van delen) van de Wmt te worden opgestart.