Europa wil Rusland financieel en juridisch laten ‘boeten’ voor de invasie. Hoe?

De Russische invasie van Oekraïne heeft voor naar schatting 600 miljard euro aan schade veroorzaakt, zo stelde Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, woensdag bij de presentatie van de plannen. De regering in Kyiv wil al maanden dat de EU bevroren Russische bezittingen gebruikt om een deel van die schade te herstellen. Sinds het begin van de oorlog hebben de EU en de G7 gezamenlijk vele miljarden bevroren: zo’n 300 miljard euro aan goud en buitenlandse valuta van de Russische centrale bank, en nog eens 19 miljard euro aan bezittingen van Russische personen en bedrijven.

In het voorstel van de Europese Commissie, waarover de lidstaten zich binnenkort zullen buigen, worden vier manieren geschetst waarop Rusland zou kunnen boeten voor de in Oekraïne aangerichte schade. Dat gaat verder dan alleen financiële compensatie: op aandringen van Kyiv wil de EU ook een tribunaal oprichten dat Russische politieke en militaire leiders kan vervolgen voor het besluit om Oekraïne aan te vallen. ‘We hebben de middelen om Rusland te laten boeten’, aldus Von der Leyen. Hoe wil de EU dat voor elkaar krijgen?

1 | Tegoeden van de Russische centrale bank beleggen

Met de 300 miljard euro aan tegoeden van de Russische centrale bank zou in theorie een groot deel van de aangerichte schade in Oekraïne kunnen worden vergoed. Josep Borrell, de buitenlandchef van de EU, noemde het confisqueren van zulke bezittingen in mei ‘volkomen logisch’. Maar het internationaal recht biedt geen aanknopingspunten voor het in beslag nemen van de activa van een staat. De Commissie stelt daarom voor om de 300 miljard te beleggen en de opbrengsten te gebruiken voor de wederopbouw van Oekraïne.

Dat plan is waarschijnlijk in strijd met het eigendomsrecht, stelt Stephan Schill, hoogleraar internationaal economisch recht aan de Universiteit van Amsterdam. ‘In principe behoren alle opbrengsten die voortkomen uit bezit toe aan de eigenaar’, in dit geval de Russische centrale bank. ‘Er zal forse steun van de internationale gemeenschap voor nodig zijn, maar we denken wel dat het kan’, zei een anonieme EU-functionaris tegen persbureau Reuters. Schill ziet dat als een bevestiging dat het plan van de Commissie neerkomt op ‘juridisch pionieren’.

Zelfs als de EU het plan juridisch rond weet te krijgen, zijn er nog praktische problemen. De Commissie geeft zelf toe dat ze niet weet wat de precieze waarde is van alle bezittingen van de Russische staat in de EU, of welk deel daarvan liquide is en dus direct kan worden geïnvesteerd. Daar komt bij dat het rendement van investeringen met een laag risico bij lange na niet hoog genoeg is voor alle schade in Oekraïne. Bij investeringen met een hoger rendement is de kans groter dat de waarde van het Russische staatsbezit verdampt.

2 | Bezittingen van Russische personen en bedrijven confisqueren

De 19 miljard euro aan villa’s, boten, panden en andere bezittingen in de EU van Russische personen en bedrijven die sancties opgelegd hebben gekregen is, in vergelijking met het Russische staatsbezit, laaghangend fruit. Maar ook dit kan de EU alleen in beslag nemen als de eigenaar strafrechtelijk is veroordeeld. De Commissie wil daarom het overtreden van sancties strafbaar maken.

Dan nog zou de EU voor elk individu aparte rechtszaken moeten voeren en duidelijk maken waarom inbeslagname van diens bezittingen terecht is. Schill noemt als voorbeeld een Rus die op de sanctielijst staat en wordt aangehouden als hij met een vals paspoort probeert te reizen. ‘Zelfs als diegene zou worden veroordeeld voor het overtreden van sancties, dan zou het verlies van honderden miljoenen euro’s een disproportionele straf zijn.’

3 | Herstelbetalingen binnen een vredesakkoord

De EU kijkt ook vooruit naar een moment waarop de sancties worden opgeheven en de strijdende partijen een vredesakkoord sluiten. In zo’n akkoord zouden afspraken kunnen worden vastgelegd over herstelbetalingen van Rusland aan Oekraïne, die bijvoorbeeld uit de bevroren Russische activa in de EU zouden kunnen komen. Een bekend historisch voorbeeld zijn de herstelbetalingen die Duitsland moest doen na de Eerste Wereldoorlog.

Of Rusland daarmee akkoord zou gaan, hangt sterk af van het verloop van de oorlog. ‘Als Oekraïne de oorlog op zo’n manier wint dat Rusland opgeeft en de regering ten val komt, zou zo’n akkoord zeker mogelijk zijn’, denkt Schill. ‘Maar het is de vraag hoe waarschijnlijk dat scenario is.’

4 | Een tribunaal voor Russische machthebbers

Rechercheurs en aanklagers in Oekraïne en verscheidene Europese lidstaten zijn al maanden bezig met het verzamelen van bewijzen van Russische oorlogsmisdaden. Soldaten en bevelhebbers die daarbij betrokken zijn, kunnen voor de rechters van het Internationaal Strafhof in Den Haag worden gebracht. Maar Kyiv wil dat ook de politieke en militaire leiders die het besluit hebben genomen om Oekraïne binnen te vallen worden vervolgd voor misdadige agressie.

‘Vervolging voor zo’n leadership crime moet plaatsvinden in een internationaal tribunaal’, zegt Harmen van der Wilt, emeritus hoogleraar internationaal strafrecht aan de UvA. Het meest voor de hand liggende gremium, het Internationaal Strafhof, is echter niet bevoegd om Russen voor die aanklacht te vervolgen, aangezien Rusland er niet bij is aangesloten.

De EU wil daarom een nieuw tribunaal oprichten. De route via de VN-Veiligheidsraad is vanwege het Russische veto daar uitgesloten. Ook de Algemene Vergadering kan een tribunaal oprichten, stelt Van der Wilt. ‘Het zal alleen moeilijk zijn om iemand in het strafbankje te krijgen. Maar het is geen slecht plan om toch alvast een tribunaal op te richten, voor het geval dat de politieke situatie in Rusland verandert.’